行政许可制度之研究

论文提要：

行政许可法的制定和实施，促使我国行政许可制度走向规范化之路，行政许可的乱局得到一定治理，但是并未得到根治，权力寻租的行为屡禁不止，既滋生腐败，又增加相对人行政成本，探究其中的原因并寻求解决之道即为本文之目的，希望一家之言能有所增益。

以下正文：

前言

     行政许可是行政机关在接到行政相对人的申请之后，依法决定是否赋予行政相对方从事某种活动或实施某种行为的权利和资格的一项法律制度。行政许可是现代行政管理的重要手段,它通过政府对经济生活和社会生活的适度干预,维持正常的经济秩序和社会秩序,并具有宏观控制与灵活调整相结合的特点。所以从定义上得出，行政许可具有合法性原则、公正和公开原则、效率原则和适应形势发展的需要的原则行政许可制度是当今世界各国普遍建立的一种法律制度。它广泛运用于国家行政管理的各个领域,在政治、经济、文化、教育等许多方面,行政机关通过实施许可行为,控制和调节各种社会活动,规范和调整人们在社会生活中的权利义务,以维护国家和社会公共利益,建立和维护良好的经济、社会秩序,保护相对人的合法权益。

   《行政许可法》于2003年8月27日经十届人大常委会第四次会议审议通过，并于2004年7月1日已经开始实行。它是世界上首部以单性法形式颁布的《行政许可法》，开创了我国行政许可法制化的新进程，是我国行政审批制度改革的又一转折。《行政许可法》是一部关于行政许可的设定和实施的行政程序方面的法律，它体现了合法与合理、效能与便民、监督与责任的原则，其具体条款的制定是在借鉴了国外通行的做法，并对中国国情进行了综合分析后，对行政许可的基本原则、行政许可的设定、实施行政许可的机关、实施行政许可的程序、行政许可的费用、对行政许可事项的监督检查和法律责任等都做了明确规定，是对现行行政审批和许可制度所作的重大改革和创新。

行政许可法实施以来，行政许可仍存在不少乱象，“恩赐”意识在许多公务员头脑中占据主导地位，导致其态度冷漠、生硬、不负责任化，甚至随心所欲，故意刁难现象普遍存在；责权不明，导致以“研究研究”为借口，长期搁置，拖延不办，损害相对人利益的失职行为大量发生；密室许可，权钱交易，行贿受贿现象禁而不绝，具有愈演愈烈之势；关卡繁多、程序混乱，行政管理效率低下。

正文

一、行政许可乱象背后存在的问题。

（一）、行政许可项目清理困难。做好行政许可项目清理工作是贯彻和实施《行政许可法》的重要任务,但在具体贯彻过程中却出现了一些问题。

   （二）、“原则上不收费”制度难以落实。《行政许可法》规定了行政许可原则上不收费原则（1）,但很多行政机关至今仍保留着许多许可收费项目。

   （三）、“一个窗口对外”制度难以实现。《行政许可法》规定了“一个窗口对外”制度(2)。但从实施来看,目前存在以下几个问题:一是对于法律规定的几个部门联合办理、统一办理的审批方式,只有一部分城市按照法律规定建立了全市统一的审批大厅,很多城市出于经费和经验等多方面的考虑仍在“观看”。特别是一些行政机关为了争夺行政许可权而不愿意联合协作办公,给相对人带来了很多不必要的麻烦,也提高了行政许可的成本。二是对于法律规定在一个机关内需要多个机构审批的项目,许多行政机关并没有按照法律规定确立“一个部门一个窗口”办理,申请人申请一个项目仍需跑多个机构审批,领取多本证书,难以体现“为民”、“便民”的理。

   （四）、行政听证很少举行。《行政许可法》规定了行政许可的听证制度,并首次明确了要根据听证笔录作出行政许可决定。依据该法行政许可听证分为以相对人申请为基础而举行的依申请听证和行政机关主动启动的依职权听证(3)。但据调查,目前仅有征地、拆迁等少数部门在作出许可决定前举行过听证,多数行政机关怕麻烦或为了减少成本开支而不愿意主动举行听证。由此,是否举行许可听证成了行政机关的“自由裁量权”，而行政听证程序的不完善也阻碍了听证的效果,甚至有的行政。

（五）、行政许可制度的使用范围过于广泛，法律、法规之间重叠、交叉的现象严重。这种做法不仅消弱法律的威严，还降低了政府的形象，也严重阻碍了政府行政行为的实施。行政机关享有和行使许可设定权缺乏法律限制，对行政许可违法行为的稽查、处罚缺少法律依据和必要的措施手段。各类规范性文件设定许可缺乏统一的标准、法律、法规、规章之间存在多处发生冲突。譬如企业的注销与吊销，《民法通则》及有关法律法规规定,经登记机关核准注销登记,企业终止(4)。也就是说,企业法人等经营主体只有在向登记机关办理注销登记之后,其民事主体资格才消灭。此前,国家工商行政管理总局一直与最高人民法院意见相左,认为注销和吊销都是企业退出市场的途径,现在总局根据《行政许可法》关于“行政许可被吊销的也须办理注销登记”的规定出台的《企业登记程序规定》认为,企业被吊销营业执照后,由清算组织申请注销登记(5)。对照这些规定,那又如何理解《公司法》等法律法规关于“不申请注销登记的,由登记机关吊销营业执照并予以公告”的规定?根据现有规定,行政许可注销登记是登记机关根据清算组申请而作出的行政行为,清算组应由公司股东或者投资人组成。从理论上说,企业终止后应当进行清算,而且清算不能无限期地进行下去,但是,在什么时候清算?清算应当需要多少时间?对不进行清算的股东或投资人如何处理?由谁来处理?实践中,大多数经营主体(股东、投资人)为规避债务而选择逃之夭夭,这种情况下,又由谁来负责清算并申请注销登记?上述种种问题,现行法律法规并不明确,使得企业登记机关无所适从。

二、行政许可制度改革方向

（一）严格行政许可的条件。行政许可的条件是判定某项许可申请应否准许的标准，加强行政许可的条件的监管有利于行政许可的准入，行政机关主要审查申请人是否符合法律的标准，从而使行政许可得到良好的行使，政府加强行政许可的准入条件可以使政府有效的管理行政许可的权力行使，减少它带来的严重的后果。

   （二）完善配套法律和相关制度。一是要继续加快行政许可项目的清理。行政许可要以法律规定为依据,以公布的项目为范围。因此,目前必须加快许可清理的步伐,早日公布所有保留的许可项目和许可的职能机关。二是要加紧制定相关配套的法律。可以考虑制定能满足《行政许可法》相关要求的信息公开法、行政听证规则、行政程序法等相关法律法规,以减少法律盲区使行政许可更有序、更规范地操作。三是要加强各项制度建设,如进一步完善行政许可程序制度。按照公开、效能和便民的原则,对行政许可的申请、受理、审查、决定等程序和期限做出更加具体明确的规定,既要方便申请人,又要确保行政机关能及时、公正地办理行政许可;进一步建立实施行政许可重大事项听证制度。

   （三）、加强执法队伍建设,提高执法水平。执法队伍素质高低和执法水平优劣是关系到法律能否落实的关键环节。为此,要采取多种途径,提高执法人员依法运用法律分析问题和解决问题的水平。特别是必须强化行政主体与行政相对人在行政许可中关系是服务与被服务的关系,以及一切行政许可行为都必须符合有效地保障相对人在法律范围内的权利得到有效行使这一立法目的的意识。同时各级公务员培训机构要承担起法律基本知识、依法行政方面的培训任务,加强对公务员法律意识和法制观念以及职业道德修养培养,树立正确的权力观。另外,应建立行政许可执法责任追究和奖惩机制,将行政许可机关的许可工作计划、制度建设、执法状况、事后监督等一系列环节纳入考评体系当中,并对行政许可人员进行定期考核,将奖励情况、处罚情况认真载入档案,考核不合格的,应坚决调离执法岗位。

   （四）、改革收费制度,保障经费来源。行政机关利用行政许可乱收费是行政许可实践中存在的主要问题之一。行政机关收取行政许可费用有一个“不得已的苦衷”就是行政经费严重不足,不得不采取收费以弥补经费缺口。从源头上解决这类问题,根本的办法就是通过财政充分保障行政机关实施行政许可的经费。要切实加大中央、省政府财政转移支付的力度,以保障行政许可经费需要。同时也应把开展行政体制改革,减人减支、节约资金与发行债券结合起来,以解决行政机关行政许可经费不足的问题。

   （五）、行政许可改革是深化行政管理体制改革、进一步转变政府职能新的突破口,是建立和完善社会主义市场经济体制、解放和发展社会生产力的客观要求,也是从源头上消除腐败的重要举措。改革现行行政许可制度的总体思路是:按照“三个代表”的要求,以充分发挥市场机制配置资源的基础性作用为基点,体现政企分开、政事分开,把体制创新摆在突出位置,突破影响生产力发展的体制性障碍规范行政行为,提高行政效率。对不符合政企分开和政事分开原则、影响市场在资源配置和结构调整中发挥基础性作用、妨碍市场开放公平竞争以及难以发挥有效作用的行政审批,要下决心予以取消。同时,对需要保留的行政审批,也要减少环节、公开程序、明确责任、加强监督、强化服务。通过行政许可制度改革,进一步推进政府机构改革和政府职能的转变,保障社会主义市场经济的健康发展。

结语

   在《行政许可法》实施的几年中，它给我们带来了巨大的便利，也提高了政府的效率。它有利于政府减少许可、放松规制,还政予民、分权于行业组织和中介机构的有限政府、责任政府的管理理念。只保留少量真正需要政府掌握的“公共产品”由政府实施行政许可。规范行政许可的设定和实施,依法对行政许可权进行有效的监督和制约,有利于促进政府职能的转换和转移,也是遏制腐败的治本之策。行政许可的作用对我国的行政发展有巨大的推动作用。《行政许可发》有利于有利于从根源上和制度上杜绝暗箱操作和钱权交易，清除在审批中存在的腐败现象。建立有效的监督和约束机制，强化行政机关的责任，对改变政府的形象、提供优质的服务是非常有利的。行政许可法把各系统、各地方自行设置的审批程序，包括不同的步骤、方式和时限加以相对统一，减少环节，统一格式、使之标准化、规范化，这将会大大提高行政效率。《行政许可法》方便当事人，方便群众，保证公民、法人和其他组织的合法权益，这是制定行政许可法的立法宗旨之一。在这部法律里，对简化行政审批的程序，提高办事效率和提供优质服务作为非常重要的内容来加以规定，这样就可以更好地发挥公民法人和其他组织的主动性、积极性和创造性，体现了立法机关和行政机关对广大人民群众利益的高度重视，体现了“三个代表”重要思想的要求。今后依照这部法律，在各个环节中将使公民法人和其他社会组织的权益得到保证。